После азиатского финансового кризиса в конце 1990-х годов международные финансовые институты разработали кодексы лучшей практики (КЛП) в области экономического управления, среди которых — Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности денежно-кредитной и финансовой прозрачности (2007 год). За прошедшие с тех пор годы документ был несколько раз пересмотрен и расширен. В последней версии Международный валютный фонд определяет четыре критерия финансовой прозрачности[1]:
- четкость (прозрачность) функций и обязанностей: следует отделять органы государственного управления от остальной части государственного сектора и от остальной экономики. Функции политики и управления в рамках государственного сектора должны быть четко определены, и эта информация должна быть широко доступна. Также должна быть четкая и открытая правовая, нормативная и административная основы для фискального управления;
- открытость бюджетных процессов: подготовка бюджета должна соответствовать установленному реалистичному графику и следовать четко определенным целям макроэкономической и фискальной политики. Должны существовать четкие процедуры подготовки, исполнения и мониторинга бюджета;
- доступность информации для общественности: общественности следует предоставлять исчерпывающую информацию о прошлой, текущей и прогнозируемой финансовой деятельности и основных финансовых рисках. Бюджетная информация должна быть представлена таким образом, чтобы облегчать анализ политики и увеличивать подотчетность. Своевременная публикация финансовой информации должна быть законодательно утверждена на правительственном уровне;
- обеспечение целостности: фискальные данные должны соответствовать принятым стандартам качества данных. Налогово-бюджетная деятельность должна подлежать эффективному внутреннему надзору, защитным мерам и подвергаться внешнему контролю.
ИНДЕКС ОТКРЫТОСТИ БЮДЖЕТНЫХ ПРОЦЕССОВ
Единственным существующим показателем прозрачности бюджета со стороны гражданского общества является «Обзор открытости бюджета» (Open Budget Survey), проводимый Международным бюджетным партнерством (МБП) каждые два года. Это независимое исследование охватывает более 90 стран и позволяет осуществить сравнительный анализ уровней прозрачности и подотчетности государственных бюджетов. Для оценки прозрачности используются признанный на международном уровне перечень критериев, на основе которого по 100-балльной шкале устанавливается Индекс открытости бюджетных процессов страны[2].Согласно «Обзору открытости бюджета» 2010 года, национальный бюджет 74 из 94 стран не соответствует базовым стандартам прозрачности и подотчетности. Но все страны могут оперативно увеличить уровень прозрачности своего бюджета путем публикации в интернете всей бюджетной информации на текущий момент и привлечения общественности к участию в бюджетном процессе.
ТОЧКИ ВМЕШАТЕЛЬСТВА
Бюджет не включает в себя финансирование неприоритетных целей: вы когда-нибудь сталкивались с ситуацией, когда у вас было очень много денег, но не на что было их тратить? Так же и правительство: финансирование, получаемое государством от граждан или бизнеса, или деньги, которые страна берет в долг, часто не являются достаточными для покрытия всех необходимых расходов. Поэтому, правительству приходиться решать, на что именно потратить средства. Это решение, которое называется распределением бюджетных средств, должно приниматься с учетом политических приоритетов. Если вы хотите, чтобы правительство выделило государственные средства на необходимые вам услуги, вы должны сделать так, чтобы эти услуги или потребности имели для страны высокую приоритетность.
После того, как вы определите услуги и потребности, необходимо будет тщательно следить за процессом их рассмотрения в рамках бюджетного цикла.
Бюджетный цикл начинается с ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТА, который представляет собой процесс составления проекта бюджета. Составлением списка приоритетов и потребностей и расчетами, в целом, занимаются отраслевые министерства и ведомства. Затем Министерство финансов формирует из них национальный проект бюджета. На этом этапе вы должны найти партнеров, для которых будут актуальны ваши потребности и услуги (например, Министерство здравоохранения) и провести с ними работу, необходимую для включения финансирования ваших услуг и потребностей в бюджетные заявки. Исполнительная власть, как правило, разрабатывает годовой бюджет «за закрытыми дверями». В некоторых случаях исполнительная власть может заранее опубликовать обзор бюджета для обсуждения, но, как правило, законодательная власть и гражданское общество не имеют прямого доступа к этой стадии процесса. Тем не менее, поскольку бюджет редко составляется «с нуля», основную часть бюджетных расходов можно предугадать. Это создает возможность для анализа и адвокации на стадии разработки бюджета. В ходе разработки бюджета неправительственные группы могут выпускать аналитические материалы по рассматриваемым или приоритетным вопросам с тем, чтобы оказать влияние на формирование бюджета. Также на этой стадии для НПО можно попытаться установить неофициальные контакты с представителями исполнительной власти. В странах, где законодательный процесс мало влияет на бюджет, НПО должны сосредоточить свои силы именно на процессе разработки бюджета, поскольку именно тогда принимаются ключевые решения.
После того, как бюджет сформирован, наступает стадия УТВЕРЖДЕНИЯ БЮДЖЕТА, на которой происходит его рассмотрение и утверждение в качестве закона со стороны парламента. На этой стадии необходимо использовать все способы и механизмы вмешательства, — например, работу с дружественными членами парламента или общественные слушания — дабы убедиться, что ваши услуги и потребности не исключены из бюджета или, наоборот, будут включены в бюджет, если парламент потребует внести в него поправки.
Общество обращает особое внимание на бюджетный процесс именно во время передачи бюджета на рассмотрение парламентом. Таким образом, на этой стадии бюджетного цикла НПО обладают наибольшими возможностями для вмешательства. Например, НПО могут предать широкой общественной огласке результаты своего бюджетного анализа. Дополнительная возможность для НПО существует в странах, где парламент играет более активную роль в бюджетном процессе. Там НПО часто привлекают в качестве экспертов для участия в слушаниях, на которых они могут высказать свое мнение по бюджету и другим вопросам. Анализ бюджета со стороны гражданского общества может повлиять на решение членов парламента и их позицию и продемонстрировать, какое влияние проект бюджета окажет на группы населения с особыми потребностями (например, людей, употребляющие наркотики).
На этой стадии важно получить копию проекта бюджета и отслеживать изменения в тех его частях, которые представляют для вас особый интерес (правительство может вносить в бюджет многочисленные поправки).
Затем наступает стадия РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТА. Реализация бюджета находится в ведении исполнительной власти. Однако, если исполнительный орган в течение года регулярно не публикует отчеты о состоянии расходов, организации гражданского общества имеют весьма ограниченную возможность следить за потоком средств. НПО должны быть заинтересованы в эффективной и прозрачной работе системы мониторинга, которая способствует эффективной реализации бюджета и уменьшает уровень коррупции и злоупотребления властью. Для улучшения бюджетного контроля организации и группы гражданского общества и сообществ могут проводить адвокацию реформ бюджета. Подобным образом они также могут принимать участие в деятельности по мониторингу качества бюджетных расходов, чтобы оценить, как распределение бюджета влияет на достижение политических целей и насколько эффективно используются государственные средства.
На стадии реализации бюджета правительство начинает тратить деньги: покупает услуги, товары, выплачивает зарплаты, создает инфраструктуры и т.д. Бюджет не имеет никакого смысла без его реализации! Вы должны контролировать этот процесс и установить, смогли ли люди, нуждающиеся в определенных услугах, их получить, каково было качество этих услуг, был ли прозрачным тендерный процесс, какого качества были закупленные лекарственные средства, а если правительству не удалось потратить все деньги в бюджете (да, иногда так бывает!), вы должны предложить, как и на что их потратить, чтобы удовлетворить оставшиеся неохваченными потребности сообщества.
Существует множество НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ, которые проводят аудит и контролируют процесс реализации бюджета. Обычно это государственные организации, но неправительственные организации также могут проводить мониторинг бюджета. Вы являетесь одной из них!
На этой стадии бюджета у организаций гражданского общества есть реальный шанс получить информацию об эффективности отдельных бюджетных инициатив, а также повлиять на качество и уровень отчетности правительства путем оценки того, как отреагировали законодательная и исполнительная власти на результаты аудита. Аудиторские отчеты рассматривают информацию по неправильным расходам и нарушениям закупок. Если эта информация оказывается у НПО, они должны ее широко распространить и использовать для продвижения реформ.
Очень важно понимать бюджетный цикл своего правительства, чтобы знать, когда начинать лоббирование или поднимать вопросы для обсуждения с целью повлиять на решения правительства.
Работа по оценке, мониторингу и наблюдению за реализацией бюджета непременно приведет к изменениям. Вам нужно делиться своими выводами и стратегически использовать результаты своей оценки и мониторинга, чтобы знать, какое и в какой момент вмешательство способно оказать влияние на людей, принимающих решения. Вам нужно использовать эти результаты и для того, чтобы доказать, почему и что в бюджете необходимо изменить.
[1] International Monetary Fund. 2007. Code of Good Practices on Fiscal Transparency. Washington, DC: IMF. https://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507c.pdf